眾所周知，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的43號(hào)文點(diǎn)燃了地方政府推廣PPP的熱情。在一定程度上，引入社會(huì)資本確實(shí)可以緩解地方政府財(cái)政壓力、減輕地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但實(shí)際上，政府作為PPP項(xiàng)目的主要參與主體，在項(xiàng)目全生命周期中仍扮演著舉足輕重的角色。
”
1. 政府在PPP項(xiàng)目中扮演著什么樣的角色？
在PPP項(xiàng)目中，政府身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，既是法律政策支持者、頂層設(shè)計(jì)者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、審核批準(zhǔn)者、監(jiān)督管理者，也是項(xiàng)目的參與方，扮演多種角色，既負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目頂層的制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)把控、績(jī)效評(píng)價(jià)，也需要參與項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施，對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗有著決定性的作用。
2. 誰才是合格的政府方代表？
2014 年，財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）第十條對(duì)PPP模式中政府方進(jìn)行了清晰的界定：“縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。
3. 國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)能否作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)？
近期，二十部門聯(lián)合出臺(tái)的第三批示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的，由于參與主體不合格，不再列為備選項(xiàng)目。表明國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不可行。
首先，從法律法規(guī)的視角上，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)（在要求剝離的背景下）屬于企業(yè)法人，不是政府職能部門或事業(yè)單位，明顯不符合財(cái)政部規(guī)定。
其次，從實(shí)際操作的角度上，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)常作為項(xiàng)目業(yè)主單位，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)前期工作，代替政府墊付經(jīng)費(fèi)，若再作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，不利于項(xiàng)目的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。
4. 在PPP項(xiàng)目中，存在哪些財(cái)政支出責(zé)任？
在PPP項(xiàng)目中，全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。
股權(quán)投資是政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目資本金和政府股權(quán)占比計(jì)算出的政府應(yīng)承擔(dān)的資本金支出。
運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下，需要政府承擔(dān)的部分運(yùn)營(yíng)支出。
風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)是在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中需要政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出。
配套投入是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定的需要政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入。
5. PPP項(xiàng)目中政府股權(quán)投資比例多少為宜？
如果PPP項(xiàng)目未設(shè)立項(xiàng)目公司，或由社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。
在政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府需要承擔(dān)一定的股權(quán)投資支出責(zé)任。現(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。
而且各個(gè)項(xiàng)目的最低資本金一般在20%-25%之間，其余均依靠外部融資解決，一般以銀行信貸為主。資本金比例：城市軌道交通項(xiàng)目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%，保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
這意味著在項(xiàng)目的總投資額當(dāng)中，政府的出資比例一般低于12.5%（50%*25%），很多時(shí)候政府的出資比例僅為5%-10%。
在實(shí)際操作中，股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定，股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金*政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。出資形式較為靈活，可直接以貨幣形式，或者土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，但是后者應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。
6. PPP項(xiàng)目中政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼如何計(jì)算？
運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下實(shí)施的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。
（1）政府付費(fèi)模式
在此模式下的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任，包括社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)。計(jì)算方法如下所示：
（2）可行性缺口補(bǔ)助模式
對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，每年的使用者付費(fèi)可彌補(bǔ)部分支出，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任，因此在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)在上述政府付費(fèi)模式計(jì)算的當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的基礎(chǔ)上扣除每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。
注：n代表折現(xiàn)年數(shù)，財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的年數(shù)。年度折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定，合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定，并且在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。
7. PPP項(xiàng)目中政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)計(jì)算方法有哪些？
在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，不可避免地存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理的分配。通常政府需要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。在對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出進(jìn)行量化時(shí)，應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的責(zé)任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。
（1）比例法
在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。
（2）情景分析法
在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：
（3）概率法
在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。
8. PPP項(xiàng)目中政府需提供哪些配套投入？
配套投入是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。
配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定，配套支出數(shù)額等于政府?dāng)M提供的其他投入總成本扣除社會(huì)資本方支付的費(fèi)用差額。
9. PPP項(xiàng)目中的財(cái)政支出有哪些保障機(jī)制？
無論是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助還是使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，在實(shí)施過程中都不可避免地產(chǎn)生財(cái)政支出，因此，為促進(jìn)PPP項(xiàng)目有序推進(jìn)，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)行全面而嚴(yán)格的財(cái)政承受能力論證。
2015年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確設(shè)置了財(cái)政支出的紅線，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定實(shí)際比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。其中未來年度一般公共預(yù)算支出的數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均數(shù)和平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過財(cái)政承受能力論證且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，可列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
10.PPP項(xiàng)目在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)的注意事項(xiàng)有哪些？
小貼士1 ：測(cè)算的對(duì)象是每一年度全部PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出總和，而不是簡(jiǎn)單測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年的財(cái)政支出
在進(jìn)行給定PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證時(shí)，首先必須明確不是簡(jiǎn)單測(cè)算單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力，而是迄今為止，本級(jí)財(cái)政中已實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目的全生命周期的財(cái)政支出，所以測(cè)算時(shí)務(wù)必全面，第一要考慮范圍，包括已實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目，第二要考慮時(shí)間，項(xiàng)目實(shí)施全生命周期的每一年度。
小貼士2 ：10%占比的基數(shù)是一般公共預(yù)算支出，而不是年度預(yù)算
占比的基數(shù)也是一個(gè)容易忽視的問題，很多人會(huì)理所應(yīng)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為是年度預(yù)算，涵蓋范圍比較廣，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。但實(shí)際上是一般公共預(yù)算支出。根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法》第六條的規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算�！钡谄邨l規(guī)定“地方各級(jí)一般公共預(yù)算包括本級(jí)各部門(含直屬單位)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入。地方各級(jí)一般公共預(yù)算支出包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出，對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付�！笨紤]到PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等民生類項(xiàng)目，屬于一般公共預(yù)算支出的范疇。
小貼士3 ：財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排是在中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，而不是年度預(yù)算
目前，我國(guó)年度預(yù)算采用的是日歷年度制，財(cái)政年度的起止期與年歷始末相同，即公歷1月1日起至12月31日止，故應(yīng)在上一年度末著手下一年度預(yù)算的編制。
為深化財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性�？紤]到PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，并根據(jù)實(shí)際情況，滾動(dòng)調(diào)整，不失為一個(gè)明智的選擇。
