國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知
發(fā)改投資[2016]2231號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
為進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程，現(xiàn)將《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》印發(fā)你們，請積極采取有力措施，加大工作力度，切實做好各項工作。
附件：傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則
國家發(fā)展改革委
2016年10月24日
抄送：財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、林業(yè)局、旅游局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、海洋局、鐵路局、民航局、鐵路總公司
附件
傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則
第一章 總則
第一條 目的和依據(jù)
為進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等部門令2015年第25號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等文件要求，制定本導(dǎo)則。
第二條 適用范圍
按照國務(wù)院確定的部門職責(zé)分工，本導(dǎo)則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）。
第三條 實施方式
政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。新建項目優(yōu)先采用建設(shè)－運營－移交（BOT）、建設(shè)－擁有－運營－移交（BOOT）、設(shè)計－建設(shè)－融資－運營－移交（DBFOT）、建設(shè)－擁有－運營（BOO）等方式。存量項目優(yōu)先采用改建－運營－移交（ROT）方式。同時，各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
第四條 適用要求
各級發(fā)展改革部門應(yīng)按照本導(dǎo)則明確的程序要求和工作內(nèi)容，本著“簡捷高效、科學(xué)規(guī)范、兼容并包、創(chuàng)新務(wù)實”原則，會同有關(guān)部門，加強協(xié)調(diào)配合，形成合力，共同促進(jìn)本地區(qū)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式規(guī)范健康發(fā)展。國家發(fā)展改革委將加強指導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)PPP工作穩(wěn)步推進(jìn)。
第二章 項目儲備
第五條 加強規(guī)劃政策引導(dǎo)
要重視發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、投資政策的戰(zhàn)略引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關(guān)政策，依據(jù)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、重點任務(wù)、實施步驟等，明確推廣應(yīng)用PPP模式的統(tǒng)一部署及具體要求。
第六條 建立PPP項目庫
各級發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門，在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設(shè)項目庫）基礎(chǔ)上，建立各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫，建立貫通各地區(qū)各部門的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據(jù)。
第七條 納入年度實施計劃
列入各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫的項目，實行動態(tài)管理、滾動實施、分批推進(jìn)。對于需要當(dāng)年推進(jìn)實施的PPP項目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目年度實施計劃。需要使用各類政府投資資金的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動政府投資計劃。
第八條 確定實施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表
對于列入年度實施計劃的PPP項目，應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由當(dāng)?shù)卣袠I(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作。
第三章 項目論證
第九條 PPP項目實施方案編制
納入年度實施計劃的PPP項目，應(yīng)編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案由實施機(jī)構(gòu)組織編制，內(nèi)容包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務(wù)方案、建設(shè)運營和移交方案、合同結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、風(fēng)險分擔(dān)、保障與監(jiān)管措施等。為提高工作效率，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章，內(nèi)容可以適當(dāng)簡化，不再單獨編寫PPP項目實施方案。
實施方案編制過程中，應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議。要重視引導(dǎo)社會資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報機(jī)制。如果項目涉及向使用者收取費用，要取得價格主管部門出具的相關(guān)意見。
第十條 項目審批、核準(zhǔn)或備案
政府投資項目的可行性研究報告應(yīng)由具有相應(yīng)項目審批職能的投資主管部門等審批�？尚行匝芯繄蟾鎸徟�，實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項目，應(yīng)重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)。
實行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。項目核準(zhǔn)或備案后，實施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。
納入PPP項目庫的投資項目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報告或核準(zhǔn)項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人。
第十一條 PPP項目實施方案審查審批
鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機(jī)制。按照“多評合一，統(tǒng)一評審”的要求，由發(fā)展改革部門和有關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。必要時可先組織相關(guān)專家進(jìn)行評議或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見，然后再進(jìn)行聯(lián)合評審。
一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，可結(jié)合可行性研究報告審批一并審查。
通過實施方案審查的PPP項目，可以開展下一步工作；按規(guī)定需報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的，應(yīng)報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)同意后開展下一步工作。未通過審查的，可在調(diào)整實施方案后重新審查；經(jīng)重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。
第十二條 合同草案起草
PPP項目實施機(jī)構(gòu)依據(jù)審查批準(zhǔn)的實施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關(guān)附屬合同（如項目公司股東協(xié)議和章程、配套建設(shè)條件落實協(xié)議等）。PPP項目合同主要內(nèi)容參考國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。
第四章 社會資本方選擇
第十三條 社會資本方遴選
依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方。
在遴選社會資本方資格要求及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細(xì)、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標(biāo)。鼓勵設(shè)立混合所有制項目公司。社會資本方遴選結(jié)果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。
各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設(shè)用地。如果項目建設(shè)用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關(guān)工作與社會資本方招標(biāo)、評標(biāo)等工作同時開展。
第十四條 PPP合同確認(rèn)談判
PPP項目實施機(jī)構(gòu)根據(jù)需要組織項目談判小組，必要時邀請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支持。
談判小組按照候選社會資本方的排名，依次與候選社會資本方進(jìn)行合同確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選社會資本方。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會資本方簽署確認(rèn)談判備忘錄，并根據(jù)信息公開相關(guān)規(guī)定，公示合同文本及相關(guān)文件。
第十五條 PPP項目合同簽訂
PPP項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按相關(guān)規(guī)定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復(fù)等工作。公示期滿無異議的，由項目實施機(jī)構(gòu)會同當(dāng)?shù)赝顿Y主管部門將PPP項目合同報送當(dāng)?shù)卣畬徍�。政府審核同意后，由項目實施機(jī)構(gòu)與中選社會資本方正式簽署PPP項目合同。
需要設(shè)立項目公司的，待項目公司正式設(shè)立后，由實施機(jī)構(gòu)與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關(guān)于承繼PPP項目合同的補充合同。
第五章 項目執(zhí)行
第十六條 項目公司設(shè)立
社會資本方可依法設(shè)立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。項目公司應(yīng)按照PPP合同中的股東協(xié)議、公司章程等設(shè)立。
項目公司負(fù)責(zé)按PPP項目合同承擔(dān)設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等責(zé)任，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。除PPP項目合同另有約定外，項目公司的股權(quán)及經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府同意不得變更。
第十七條 項目法人變更
PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時的項目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)。
第十八條 項目融資及建設(shè)
PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。
PPP項目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險應(yīng)由項目公司或社會資本方承擔(dān)。政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。
第十九條 運營績效評價
PPP項目合同中應(yīng)包含PPP項目運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。
項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，推動項目績效目標(biāo)順利完成。
第二十條 項目臨時接管和提前終止
在PPP項目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應(yīng)對措施，必要時可指定項目實施機(jī)構(gòu)等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復(fù)正常運營。不能恢復(fù)正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
第二十一條 項目移交
對于PPP項目合同約定期滿移交的項目，政府應(yīng)與項目公司或社會資本方在合作期結(jié)束前一段時間（過渡期）共同組織成立移交工作組，啟動移交準(zhǔn)備工作。
移交工作組按照PPP項目合同約定的移交標(biāo)準(zhǔn)，組織進(jìn)行資產(chǎn)評估和性能測試，保證項目處于良好運營和維護(hù)狀態(tài)。項目公司應(yīng)按PPP項目合同要求及有關(guān)規(guī)定完成移交工作并辦理移交手續(xù)。
第二十二條 PPP項目后評價
項目移交完成后，地方政府有關(guān)部門可組織開展PPP項目后評價，對PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性等進(jìn)行評價。評價結(jié)果應(yīng)及時反饋給項目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開。
第二十三條 信息公開及社會監(jiān)督
各地要建立PPP項目信息公開機(jī)制，依法及時、充分披露PPP項目基本信息、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項目合同、工程進(jìn)展、運營績效等，切實保障公眾知情權(quán)。涉及國家秘密的有關(guān)內(nèi)容不得公開；涉及商業(yè)秘密的有關(guān)內(nèi)容經(jīng)申請可以不公開。
建立社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵公眾對PPP項目實施情況進(jìn)行監(jiān)督，切實維護(hù)公共利益。
第六章 附則
第二十四條
本導(dǎo)則由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)解釋。
第二十五條
本導(dǎo)則自印發(fā)之日起施行。
解讀
國家發(fā)展改革委印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》，針對項目實踐中的焦點和難點問題，提出了明確的操作流程，以促使基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目更好更快落地。
《工作導(dǎo)則》首次明確，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目必須先履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)，為項目獲取一個合法身份后，再對項目實施方案進(jìn)行決策。
《工作導(dǎo)則》提出，政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。新建項目優(yōu)先采用建設(shè)－運營－移交（BOT）、建設(shè)－擁有－運營－移交（BOOT）、設(shè)計－建設(shè)－融資－運營－移交（DBFOT）、建設(shè)－擁有－運營（BOO）等方式。存量項目優(yōu)先采用改建－運營－移交（ROT）方式。同時，各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
《工作導(dǎo)則》強調(diào)，在遴選社會資本方資格要求及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細(xì)、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標(biāo)。鼓勵設(shè)立混合所有制項目公司。社會資本方遴選結(jié)果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設(shè)用地。如果項目建設(shè)用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關(guān)工作與社會資本方招標(biāo)、評標(biāo)等工作同時開展。
