關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見
文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號
各省、自治區(qū)、直轄市旅游發(fā)展委員會（旅游局），財(cái)政廳（局）：
政府和社會資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為更好鼓勵運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務(wù)供給，現(xiàn)提出如下意見：
一、總體要求
全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導(dǎo)向，以優(yōu)質(zhì)旅游為目標(biāo)，逐步加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)提升旅游公共服務(wù)供給水平，著力發(fā)揮旅游業(yè)在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。
二、基本原則
——明確內(nèi)涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認(rèn)識，防止簡單化和片面化傾向，把公共服務(wù)供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責(zé)任與市場機(jī)制的邊界。
——夯實(shí)基礎(chǔ)，全民受益。針對旅游業(yè)的不同類型，堅(jiān)持公共服務(wù)屬性，優(yōu)化配置資源，保障旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
——加強(qiáng)引導(dǎo)，規(guī)范發(fā)展。將公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和群眾滿意度作為政府付費(fèi)的重要依據(jù)。加大政策扶持力度，強(qiáng)化績效評價(jià)和項(xiàng)目監(jiān)管，確保項(xiàng)目順利實(shí)施、規(guī)范運(yùn)作，防止地方政府違法違規(guī)或變相舉借債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
——運(yùn)營為本，重諾履約。鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項(xiàng)目合作，明確各參與主體的責(zé)任、權(quán)利關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)營，樹立契約理念，誠實(shí)守信，嚴(yán)格履約。
三、重點(diǎn)領(lǐng)域
通過在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，推動項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對政府承擔(dān)的資源保護(hù)、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項(xiàng)與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)旅游資源保護(hù)和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價(jià)值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要，大力推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。
重點(diǎn)包括但不限于以下領(lǐng)域:
（一）旅游景區(qū)。在依法合規(guī)的前提下，以國有自然、文化資源資產(chǎn)的科學(xué)保護(hù)和合理利用為導(dǎo)向，重點(diǎn)加強(qiáng)景區(qū)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、游憩設(shè)施、標(biāo)識系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)景區(qū)及周邊環(huán)境的綜合整治。優(yōu)先支持開放型景區(qū)開展旅游PPP項(xiàng)目建設(shè)。
（二）全域旅游。以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導(dǎo)向，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務(wù)體系、旅游引導(dǎo)標(biāo)識系統(tǒng)、旅游資源保護(hù)等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進(jìn)行整合開發(fā)建設(shè)。
（三）鄉(xiāng)村旅游。以促進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承為導(dǎo)向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營性開發(fā)中對垃圾收集站、旅游標(biāo)識標(biāo)牌等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)。
（四）自駕車旅居車營地。依托交通集散地、景區(qū)景點(diǎn)等建設(shè)自駕車旅居車營地，加強(qiáng)水、電、氣、排污、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和自駕游服務(wù)中心、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等配套建設(shè)。
（五）旅游廁所。通過以商建廁、以商管廁、以商養(yǎng)廁等方式，鼓勵社會資本方對一定區(qū)域內(nèi)的廁所進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)和運(yùn)管管理。
（六）旅游城鎮(zhèn)。以加強(qiáng)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護(hù)為導(dǎo)向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學(xué)保護(hù)、合理利用及相關(guān)配套經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機(jī)銜接。
（七）交通旅游。支持地方政府將交通項(xiàng)目和旅游資源的利用融合建設(shè)、一體發(fā)展，鼓勵社會資本方參與旅游風(fēng)景道、郵輪港口、游船碼頭、公共游艇碼頭、旅游集散中心、通景公路及相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。
（八）智慧旅游。鼓勵和支持政府和社會資本方采取PPP模式開展智慧旅游城市、智慧旅游景區(qū)、智慧旅游公共服務(wù)平臺、旅游數(shù)據(jù)中心、旅游基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等建設(shè)。
（九）健康旅游等新業(yè)態(tài)。鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目與養(yǎng)老、體育、健康、研學(xué)等領(lǐng)域公共服務(wù)供給相銜接。
優(yōu)先支持符合本意見要求的全國優(yōu)選旅游項(xiàng)目、旅游扶貧貸款項(xiàng)目等存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為旅游PPP項(xiàng)目。
四、嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度
（一）嚴(yán)格篩選項(xiàng)目。各級旅游、財(cái)政部門要加強(qiáng)合作，依托全國PPP綜合信息平臺，科學(xué)論證篩選，優(yōu)先選擇有經(jīng)營性現(xiàn)金流、適宜市場化運(yùn)作、強(qiáng)化運(yùn)營管理的旅游公共設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目儲備，明確年度及中長期項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，確保工作有序推進(jìn)。
（二）確保公平競爭。各級旅游、財(cái)政部門要加強(qiáng)協(xié)作，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法通過公開、公平、競爭性方式，擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目所需建設(shè)運(yùn)營能力和履約能力的社會資本開展合作，保障各類市場主體平等參與旅游PPP項(xiàng)目合作，消除本地保護(hù)主義和各類隱形門檻。鼓勵金融機(jī)構(gòu)早期介入項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，提高項(xiàng)目融資可獲得性。
（三）合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。各級旅游、財(cái)政部門要加強(qiáng)協(xié)作，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則，充分識別、合理分配和有效應(yīng)對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。保障政府知情權(quán)，政府可以參股項(xiàng)目公司；保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，政府不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得違規(guī)兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
（四）保障合理回報(bào)。各級旅游、財(cái)政部門要加強(qiáng)協(xié)作，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)構(gòu)建合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，財(cái)政部門依據(jù)項(xiàng)目合同約定將財(cái)政支出責(zé)任納入地方政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，按項(xiàng)目績效考核結(jié)果向社會資本支付對價(jià)，保障社會資本獲得合理收益。
（五）嚴(yán)格債務(wù)管理。各地財(cái)政部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，對政府參股及付費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營成本控制，嚴(yán)禁政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金；政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報(bào)；政府部門不得為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保；嚴(yán)禁存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
（六）強(qiáng)化信息公開。各級旅游、財(cái)政部門要認(rèn)真落實(shí)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號）有關(guān)要求，做好PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開工作，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地錄入旅游PPP項(xiàng)目信息，及時(shí)披露項(xiàng)目識別論證、政府采購及預(yù)算安排等關(guān)鍵信息，增強(qiáng)社會資本和金融機(jī)構(gòu)信心，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
（七）加強(qiáng)績效考核。各級旅游、財(cái)政部門要加強(qiáng)協(xié)作，共同推動建立旅游PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制，跟蹤掌握項(xiàng)目實(shí)施和資金使用情況，推動形成項(xiàng)目監(jiān)管與資金安排相銜接的激勵制約機(jī)制。
五、加大政策保障
（一）強(qiáng)化工作協(xié)同合作。兩部門共同推動地方人民政府積極探索建立跨部門旅游PPP工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確部門職責(zé)分工，強(qiáng)化培訓(xùn)引導(dǎo)，形成工作合力，推動項(xiàng)目順利實(shí)施。
（二）建立優(yōu)先推薦函制度。對于地方人民政府重點(diǎn)推薦的旅游PPP項(xiàng)目，省級旅游部門在充分征求省級財(cái)政部門意見的基礎(chǔ)上，向國家旅游局報(bào)送推薦旅游PPP項(xiàng)目目錄，每個(gè)省（區(qū)、市）不超過2個(gè)；由文化和旅游部、財(cái)政部組織專家論證后，擇優(yōu)選取并共同向社會推薦。
（三）優(yōu)化資金投入方式。各級財(cái)政部門、旅游部門要探索創(chuàng)新旅游公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)資金使用管理，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)撬動作用，推動金融和社會資本更多投向旅游領(lǐng)域，提高投資有效性和公共資金使用效益。積極鼓勵民營資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，不得設(shè)置限制條款或任意提高門檻。
（四）發(fā)揮典型帶動作用。各地財(cái)政部門、旅游部門要共同做好旅游PPP項(xiàng)目申報(bào)的指導(dǎo)工作，加強(qiáng)對實(shí)施效果好、社會評價(jià)高的旅游PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例推廣。
（五）拓寬金融支持渠道。充分發(fā)揮中國政企合作支持基金和中國旅游產(chǎn)業(yè)基金的股權(quán)投資引導(dǎo)作用，鼓勵各地設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)�；穑瑤痈嘟鹑跈C(jī)構(gòu)加大對旅游PPP項(xiàng)目的投融資支持。鼓勵金融機(jī)構(gòu)在符合當(dāng)前監(jiān)管政策的前提下創(chuàng)新PPP金融服務(wù)，可納入開發(fā)性、政策性金融支持范疇，優(yōu)化信貸流程，鼓勵能夠產(chǎn)生可預(yù)期現(xiàn)金流的旅游PPP項(xiàng)目通過發(fā)行債券和資產(chǎn)證券化等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵保險(xiǎn)資金按照市場化原則，創(chuàng)新運(yùn)用多種方式參與項(xiàng)目，創(chuàng)新開發(fā)適合旅游PPP項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品。
（六）建立動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)旅游公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，引導(dǎo)各地綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財(cái)政承受能力、居民意愿等因素，合理確定旅游服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制，推動建立價(jià)格動態(tài)調(diào)整和上下游聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)社會資本收益預(yù)期，提高社會資本參與積極性。逐步建立完善科學(xué)的旅游資源論證評估和PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系，動態(tài)掌握項(xiàng)目整體運(yùn)營管理情況。
（七）合理安排旅游用地。落實(shí)好《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)[2015]10號）及相關(guān)涉旅用地政策，有條件的地區(qū)可優(yōu)先支持旅游PPP項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。
對于文件執(zhí)行之中遇到的問題，請各地及時(shí)向文化和旅游部、財(cái)政部報(bào)告。
文化和旅游部 財(cái)政部
2018年4月19日
