實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目——采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定實(shí)行審批制�！墩顿Y條例》第九條規(guī)定：“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱政府投資項(xiàng)目），項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。”
實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目——《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目劃分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，政府僅對(duì)企業(yè)投資重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制。企業(yè)投資建設(shè)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資條例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。
實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目——企業(yè)投資《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。
對(duì)不同類別的PPP項(xiàng)目可行性論證和審查應(yīng)當(dāng)遵循的要求總結(jié)如下：
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PPP項(xiàng)目類別
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可行性論證和審查要求
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實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目
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在可行性研究報(bào)告審批通過(guò)后，方可開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。
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實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目
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在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查。
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實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目
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單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查。
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實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批，我們理解上述可行性論證內(nèi)容可以納入可行性研究報(bào)告。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目的可行性論證和審查具體如何發(fā)起和實(shí)施，由哪一方負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)在1098號(hào)文中并未明確，我們期待發(fā)改委在后續(xù)的文件中給予進(jìn)一步明確指引，以使這一制度設(shè)計(jì)更具可執(zhí)行性。
作為可行性論證和審查的后續(xù)保障措施，1098號(hào)文要求：“實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟�、核�?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項(xiàng)目投資規(guī)模超過(guò)批復(fù)投資的10%�！表�(xiàng)目變更需要重新履行的審核備案程序這一要求，落實(shí)了《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，《政府投資條例》第十二條第二款：“初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報(bào)告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告�！钡诙粭l：“……擬變更建設(shè)地點(diǎn)或者擬對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批。”
對(duì)于“未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目”，發(fā)改委劃歸為“不規(guī)范項(xiàng)目”，不得開(kāi)工建設(shè)。在1098號(hào)文關(guān)于PPP項(xiàng)目納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理的規(guī)定中，另有一處關(guān)于“不規(guī)范項(xiàng)目”的劃歸，這與財(cái)政部規(guī)范PPP項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)有明顯的不同，將在后文中詳述。
2.所有PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理1098號(hào)文要求嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資條例》，除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（下稱“在線平臺(tái)”）生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)，不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理。
在線平臺(tái)是《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》共同指定的法定平臺(tái)，適用于全國(guó)各類項(xiàng)目（涉密項(xiàng)目除外）建設(shè)實(shí)施全過(guò)程的審批、監(jiān)管和服務(wù)，包括行政許可、政府內(nèi)部審批、備案、評(píng)估評(píng)審、技術(shù)審查，項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)測(cè)，以及政策法規(guī)、規(guī)劃咨詢服務(wù)等。在線平臺(tái)于2017年2月1日正式運(yùn)行，同年5月，發(fā)改委等18個(gè)部委共同制定并發(fā)布了《全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》。
除了在線平臺(tái)之外，1098號(hào)文另外提出依托在線平臺(tái)建立“全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)”，對(duì)于通過(guò)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案，以及可行性論證、實(shí)施方案審查的PPP項(xiàng)目，要通過(guò)平臺(tái)公開(kāi)項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息定期發(fā)布、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)查詢等功能。
財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金［2019］10號(hào)）的規(guī)定，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)1098號(hào)文的規(guī)定，PPP項(xiàng)目除了要將信息錄入財(cái)政部的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)、在線平臺(tái)之外，還要將PPP項(xiàng)目信息錄入“全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)”，“未錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目”。除了上述全國(guó)性、綜合性的PPP項(xiàng)目庫(kù)之外，很多省市甚至縣級(jí)地方政府部門均建有自己的PPP項(xiàng)目庫(kù)，要求PPP項(xiàng)目入庫(kù)，入庫(kù)又被綁定為金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目融資的先決條件。政府部門忙于“建庫(kù)”，參與主體疲于“入庫(kù)”，難免存在浪費(fèi)公共資源之嫌，在政府職能“放管服”的大背景下，隨著兩個(gè)條例和1098號(hào)文的施行，我們期待各類PPP項(xiàng)目庫(kù)或PPP信息綜合平臺(tái)做好與在線平臺(tái)的銜接工作，盡早建立包括PPP在內(nèi)的全國(guó)投資項(xiàng)目統(tǒng)一管理平臺(tái)。
3.“不規(guī)范項(xiàng)目”的懲戒1098號(hào)全文共有兩處指出“不規(guī)范項(xiàng)目”：第（五）條未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)；第（十三）條未錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。
對(duì)于何為規(guī)范的項(xiàng)目，今年3月份財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）（下稱“財(cái)金10號(hào)文”）已經(jīng)作了明確的規(guī)定，不過(guò)發(fā)改委和財(cái)政部的側(cè)重點(diǎn)有明顯的不同：發(fā)改委規(guī)定的不規(guī)范項(xiàng)目，是從投資和建設(shè)管理角度出發(fā)的判斷；而財(cái)政部則是從財(cái)政預(yù)算、績(jī)效考核等角度來(lái)評(píng)判。
根據(jù)財(cái)金10號(hào)文的規(guī)定，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
1) 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；
2) 社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；
3) 建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
4) 項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；
5) 政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；
6) 按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：
1) 財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；
2) 采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方；
3) 嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)。
4.項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定在上文的分析中，不難發(fā)現(xiàn)1098號(hào)文的諸多要求與財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目要求的側(cè)重點(diǎn)有很大的不同，但關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定中，發(fā)改委延續(xù)了財(cái)政部的相關(guān)要求。
1098號(hào)文重申投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國(guó)務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過(guò)度舉債融資等問(wèn)題。目前各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例執(zhí)行的是《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［2015］51號(hào)），包括城市軌道交通項(xiàng)目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%等等。去年7月中央政治局會(huì)議提出的“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板”定調(diào)一定程度上為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資創(chuàng)造了相對(duì)寬松的融資環(huán)境，特別是在今年6月發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》中規(guī)定“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，對(duì)于符合中央重大決策部署，滿足國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目，且項(xiàng)目具有較大示范帶動(dòng)作用并具有較大收益的情況下，允許地方政府專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金，緩解地方政府資本金不足的難題，吸收更多資金來(lái)確保項(xiàng)目建設(shè)的順利完成。
同時(shí)，1098號(hào)文強(qiáng)調(diào)“PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來(lái)源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。防范和化解地方政府隱性債務(wù)是近幾年來(lái)的工作重點(diǎn)，上述要求早已在國(guó)務(wù)院，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委等發(fā)布的文件中多次提交和強(qiáng)調(diào)，如國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)、財(cái)預(yù)［2017］50號(hào)文、財(cái)金［2018］23號(hào)等。從這一規(guī)定來(lái)看，發(fā)改委的1098號(hào)文是延續(xù)PPP項(xiàng)目“防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”并舉的政策導(dǎo)向。
除了以上要點(diǎn)內(nèi)容以外，1098號(hào)文的以下內(nèi)容也值得我們的關(guān)注：
1）指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)資信評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導(dǎo)有關(guān)方面通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。發(fā)改委要求PPP咨詢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》是否意在要求PPP咨詢機(jī)構(gòu)都具有工程咨詢資質(zhì)尚不明確。
2）不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。這是對(duì)發(fā)改委《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資［2016］1744號(hào)）相關(guān)規(guī)定的重申，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。
3）要求政府依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方履約能力全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止因社會(huì)資本方超出自身能力過(guò)度投資、過(guò)度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒。
結(jié)語(yǔ)
1098號(hào)文的發(fā)布，一方面要求全面、深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查，對(duì)提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性、規(guī)范政府投資行為具有重要的意義；另一方面與財(cái)政部門已發(fā)布的相關(guān)PPP項(xiàng)目政策有所區(qū)別的問(wèn)題，如納入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)等工作增加了項(xiàng)目參與主體的工作量，可行性論證和審查的實(shí)施和批準(zhǔn)主體不明等問(wèn)題也尚需細(xì)化，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，真正使得PPP項(xiàng)目在防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)起到穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，助力PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)的規(guī)范管理。
