近日，財政部發(fā)布了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從采購需求范圍、采購實施計劃、風(fēng)險控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等方面作出明確要求�！掇k法》于2021年7月1日起執(zhí)行。
《辦法》規(guī)定，其所稱采購需求，是指采購人為實現(xiàn)項目目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。采購需求主要包括技術(shù)要求和商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等;商務(wù)要求是指取得采購標(biāo)的的時間、地點、財務(wù)和服務(wù)要求，包括交付(實施)的時間(期限)和地點(范圍)，付款條件(進(jìn)度和方式)，包裝和運輸，售后服務(wù)，保險等。
《辦法》首次提出需求調(diào)研的方式及具體內(nèi)容，明確采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護(hù)、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況。在面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不得少于3個，且調(diào)查對象具有代表性。采購人可以直接引用國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。有業(yè)內(nèi)人士指出，目前采購人對采購市場調(diào)研不夠充分，使得采供市場信息不對稱，這是造成采購需求調(diào)研環(huán)節(jié)出現(xiàn)實際需求與調(diào)研對象“張冠李戴”的重要原因之一。《辦法》要求采購人深入開展采購標(biāo)的市場調(diào)研，對標(biāo)的行業(yè)進(jìn)行充分把握，是采購人走向?qū)I(yè)化的重要一環(huán)。
根據(jù)《辦法》，采用綜合性評審方法，采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實質(zhì)性要求，不得作為評分項;評分指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購需求中的量化指標(biāo)。
《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)第三十四條第三款明確，采用綜合評分法的，評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)。然而，一些采購項目因其特殊性，確實存在無法量化的指標(biāo)內(nèi)容，加之部分政府采購從業(yè)人員對該條款的理解執(zhí)行存在偏差，由此引發(fā)的質(zhì)疑投訴案例不勝枚舉，“評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)”被調(diào)侃為質(zhì)疑投訴事項的“萬能條款”�！墩少彿�(修訂草案征求意見稿)》第四十八條【評審因素設(shè)置要求】第二款提出，評審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化，可以量化的應(yīng)當(dāng)量化，回應(yīng)了實踐關(guān)切。有專家指出，《辦法》對評審因素量化指標(biāo)的設(shè)置延續(xù)了《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》的上述立法思路，且作了進(jìn)一步延展，是一大進(jìn)步。其第九條提出，技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次。第二十一條第二款明確，采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實質(zhì)性要求，不得作為評分項;參與評分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購需求中的量化指標(biāo)，評分項應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次，設(shè)置對應(yīng)的不同分值。不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，可以結(jié)合需求調(diào)查的情況，盡可能明確不同技術(shù)路線、組織形式及相關(guān)指標(biāo)的重要性和優(yōu)先級，設(shè)定客觀、量化的評審因素、分值和權(quán)重。價格因素應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定確定分值和權(quán)重。
《辦法》規(guī)定，根據(jù)采購需求特點提出的供應(yīng)商資格條件，要與采購標(biāo)的的功能、質(zhì)量和供應(yīng)商履約能力直接相關(guān)，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業(yè)資格或者技術(shù)資格、設(shè)備設(shè)施、業(yè)績情況、專業(yè)人才及其管理能力等。業(yè)績情況作為資格條件時，要求供應(yīng)商提供的同類業(yè)務(wù)合同一般不超過2個，并明確同類業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求。
業(yè)績情況能否作為資格條件?業(yè)內(nèi)對此爭論不休。根據(jù)《〈條例〉釋義》對《條例》第二十條第四項內(nèi)容的闡釋，采購人可以從項目本身具有的技術(shù)管理特點和實際需要，對供應(yīng)商提出類似業(yè)績要求作為資格條件或者評審加分標(biāo)準(zhǔn)。不過，此類業(yè)績要求，主要是從項目專業(yè)特點和實際需要出發(fā)，目的是保證項目實施的質(zhì)量和效果。《辦法》上述規(guī)定，實質(zhì)上也允許了業(yè)績情況作為資格條件。此種情況下，為確保充分有效競爭，供應(yīng)商提供的同類業(yè)務(wù)合同一般不得超過2個。
財政部此前發(fā)布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(修訂草案征求意見稿)第十四條也指出，除技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)或者長期運營服務(wù)項目外，不得將業(yè)績作為資格要求。業(yè)績要求應(yīng)當(dāng)與采購項目自身特點、規(guī)模和實際需要相適應(yīng)，不得限定為特定區(qū)域或者特定采購人的業(yè)績資格要求，業(yè)績資格要求一般不超過2個。有專家建議，可將該條與《辦法》相關(guān)規(guī)定對照研究學(xué)習(xí)。
如何選擇采購方式、評審方法和定價方式?《辦法》提出，應(yīng)根據(jù)不同的采購需求特點進(jìn)行選擇，同時須符合法定適用情形。其中，采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式。采購需求客觀、明確，且技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強(qiáng)的采購項目，如大型裝備、咨詢服務(wù)等，一般采用招標(biāo)、談判(磋商)方式采購，通過綜合性評審選擇性價比最優(yōu)的產(chǎn)品，采用固定總價或者固定單價的定價方式。不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，如首購訂購、設(shè)計服務(wù)、政府和社會資本合作等，一般采用談判(磋商)方式采購，綜合考慮以單方案報價、多方案報價以及性價比要求等因素選擇評審方法，并根據(jù)實現(xiàn)項目目標(biāo)的要求，采取固定總價或者固定單價、成本補償、績效激勵等單一或者組合定價方式。
關(guān)于政府采購項目的合同定價方式，《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》多次提及。其第九十四條【合同定價方式】首次明確了固定價格、成本補償、績效激勵三種定價方式，《辦法》吸納了相關(guān)內(nèi)容，同時結(jié)合采購需求特點進(jìn)行選擇。此外，根據(jù)《辦法》，首購訂購等不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，綜合考慮以單方案報價、多方案報價以及性價比要求等因素選擇評審方法。此處首次提及“單方案報價、多方案報價以及性價比要求”，值得關(guān)注。
《辦法》將風(fēng)險控制單獨列為一章，明確了風(fēng)險控制的主體、舉措。要求采購人建立審查工作機(jī)制，即是強(qiáng)化風(fēng)險控制的主要手段。具體為：在采購活動開始前，采購人應(yīng)當(dāng)針對采購需求管理中的重點風(fēng)險事項，對采購需求和采購實施計劃進(jìn)行審查。審查分為一般性審查和重點審查。其中，一般性審查，主要針對采購需求是否符合預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)等管理制度規(guī)定;對采購方式、評審規(guī)則、合同類型、定價方式的選擇是否說明適用理由;屬于按規(guī)定需要報相關(guān)監(jiān)管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的事項，是否作出相關(guān)安排;采購實施計劃是否完整。重點審查是在一般性審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險審查及其他審查。對于審查不通過的，應(yīng)當(dāng)修改采購需求和采購實施計劃的內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。多位業(yè)界人士認(rèn)為，《辦法》關(guān)于采購人審查工作機(jī)制的規(guī)定，補充細(xì)化了《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》第四十一條關(guān)于采購需求和采購計劃審查的要求，進(jìn)一步壓實了采購人的主體責(zé)任，也彰顯了政府采購立法邏輯的內(nèi)在延續(xù)。
